消费者银行家协会（Consumer Bankers Association）主席兼首席执行官Richard Hunt近日撰文指出，美国消费者金融保护局（CFPB）长期以执法行动代替正式规则制定，即所谓“以执法代立法”（regulation by enforcement），这种做法既不利于消费者，也无益于银行与监管机构自身。Hunt呼吁新任局长Rohit Chopra推动透明、稳定的规则制定流程。

上月，美国参议院确认了总统Joe Biden提名的Rohit Chopra出任CFPB局长。CFPB对数百万美国家庭具有重大影响，而Chopra上任仅数周，已释放信号将着手应对快速演变的银行业格局中日益突出的监管不平等问题。

由于CFPB由单一局长领导，该机构自成立近十年来一直受政治钟摆效应困扰——每届政府都倾向于推行各自的监管优先事项。这种领导结构也给消费者、小企业和金融机构带来相当大的不确定性，因为它们需应对不断变化的监管要求。

在Chopra正式履职之际，至关重要的是，他应确立清晰透明的“交通规则”，公平适用于所有市场参与者，以确保CFPB保护消费者的使命在其任期结束后仍能长期实现。

过去，CFPB曾利用其权力绕开正式规则制定程序，通过执法行动而非发布规则或指引来宣布新的监管标准。这种政策即“以执法代立法”，对CFPB颇具吸引力，因为它能带来醒目的头条新闻和立竿见影的政治效果。但此类做法几乎从未真正有利于美国主要银行所服务的消费者。

这种行为好比警察不设置限速标志，而是通过开罚单来随意设定限速。按照这种逻辑，警察认为超速的标准就是他们认为不合理的行为，而司机则只能每天凭猜测去判断一个未知的限速。

作为CFPB局长，Chopra有责任运用该机构所有工具来防止消费者伤害、确保合规，并在金融机构违规时追究其责任。然而，“以执法代立法”并非实现这一目标的合适途径，CFPB在2016年对PHH Corp.的执法行动即为明证。在那起案件中，CFPB指控PHH的专属抵押再保险安排违反了《房地产结算程序法》（RESPA），但这一立场与美国住房和城市发展部此前的解释相悖。在上诉中，法院驳回了CFPB对RESPA的新解释，同时认定CFPB试图追溯适用该新解释违反了正当程序。尽管该案诉讼多年，CFPB最终未能通过执行新法律解释来监管PHH的行为。

由于“以执法代立法”，银行被迫耗费大量资源来遵守那些在判决或同意令公布前并不存在的“规则”，这威胁到银行为消费者提供金融产品和服务的能力。换言之，当CFPB采用这种策略时，其本欲保护的消费者往往成为最直接的受害者。

相反，CFPB应遵循《行政程序法》（APA），开展深思熟虑的规则制定流程，收集利益相关方反馈，并向所有相关方提供明确通知。事实上，APA的核心条款规定：“机构应通过接受书面数据、意见或论证，为利害关系人提供参与规则制定的机会。”这种方法最终能促成经过充分辩论、审查并审慎评估影响的健全规则，再将其应用于市场。

当然，通过审慎的规则制定来落实监管优先事项可能繁琐且耗时，但这正是其意义所在。在10月下旬出席众议院金融服务委员会关于CFPB半年度审查的听证会时，Chopra局长承诺为行业提供透明的监管规则，他表示：“最好的情况是法律清晰且易于管理和执行。我希望法律具有持久性和可理解性。”

Chopra局长的CFPB能否兑现这一承诺，时间将给出答案。但鉴于银行业格局不断变化，CFPB现在比以往任何时候都更有必要参与开放的规则制定流程，以确立清晰的合规与执法标准，从而在今天和未来保护所有消费者。